PAC: Capítulo 3 – Los Tres Lustros de la Política Agrícola Común, “Tradicional”

Según MASSOT [1], desde su introducción en 1962, la PAC ha cumplido sus objetivos de garantizar la seguridad del abastecimiento de alimentos. Posteriormente, con su política de precios de ayuda muy elevados en comparación con los precios del mercado mundial y la garantía de compra ilimitada, comenzó a producir cada vez mayores excedentes. A fin de detener la divergencia creciente entre la oferta y la demanda y controlar los gastos agrícolas, el Consejo adoptó un cambio radical, al sustituir un sistema de protección a través de los precios por un sistema de ayudas compensatorias a la renta.

Hacer frente a las consecuencias más negativas de la PAC, en una primera etapa, y abordar su superación, en una segunda, ha sido el hilo conductor de la reflexión de la Comisión Europea desde la publicación, en 1968, del Plan Mansholt (PM) [2], que buscaba reducir el número de personas trabajadoras en la actividad agraria y promover la formación de unidades de producción más amplias y eficientes. En los años 1970, el «Informe Mansholt«, destacaba los problemas del medio ambiente ocasionados por el desarrollo industrial y agrícola. “El equilibrio con la naturaleza tendrá un papel cada vez mayor en la producción de alimentos. Aunque hace falta un gran aumento de producción de alimentos, alcanzaremos pronto dos límites: el área disponible y el uso de pesticidas e insecticidas, que altera el equilibrio ecológico. Hay que cambiar los requisitos de calidad de los alimentos: la nutrición y el gusto son más importantes que la apariencia. Hay que tomar medidas para promover una producción que se pueda reciclar y, por tanto, hay que evitar la destrucción de valiosos elementos naturales de la producción; y esto incluye restaurar el equilibrio natural manteniendo el equilibrio ecológico general” (López, 2015) [3].

Desde la puesta en marcha de las primeras OCMs (Organizaciones Común de Mercados: instrumento de la PAC que establece unas normas de funcionamiento con el fin de garantizar la estabilidad de los mercados de los distintos productos y asegurar el aprovisionamiento a unos precios razonables para el consumo. Las veintiocho cubrieron cerca del 90% de las producciones agrarias. Por ejemplo: Cereales 1962, Aceites y Grasas 1966, Azúcar y Remolacha 1968, Frutas y Hortalizas 1970, Carne de Vacuno, Leche, Plátanos…) y mediados de los años 70, la PAC apenas generó problemas muy preocupantes. Sin embargo, aunque estos no aparecieron en ese período, si estaban ya “incubándose”. Así por ejemplo, en 1968, el referido Plan Mansholt advertía sobre las consecuencias negativas de la PAC y, en especial, sobre los efectos de la política de precios y su estímulo para la generación de excedentes, escasa atención a la modernización de las explotaciones, falta de relevo generacional en el campo… La producción avanzaba impulsada por la generosa política de precios, hasta tal punto que generaba considerables excedentes; unos sobrantes que había que distribuir en los mercados internacionales, mediante subvenciones. Incluían medidas de intervención en el mercado, tales como: ̧Precios Indicativos y de Intervención (de garantía), Almacenamiento Público, Restituciones a la Exportación,  ̧Protección en Fronteras, Precio Umbral, Tasas a la Importación…. Todo ello financiado por el FEOGA-Garantía, creado en 1962.

Influido por la problemática que ya mostraba la PAC, desde finales del decenio de los setenta fueron apareciendo documentos que lo iban exponiendo y también sobre la angustiosa situación del medio rural. En estos informes se insistía en la necesidad de diversificar las producciones, en un mayor acercamiento de los precios comunitarios a los del mercado internacional, en la conveniencia de una mayor valoración del mercado a la hora de articular la política agraria, en mantenerla en zonas desfavorecidas, de montaña y otras poco propicias para ello… y en preservar el modelo agrario europeo. 

A lo largo de la década de los ochenta, parte de estas aspiraciones se limitaron a la puesta en marcha de medidas correctoras. No obstante, éstas apenas cuestionaron sus fundamentos, que eran quienes realmente estaban causando los desequilibrios. La PAC, “víctima de su éxito”, estuvo muy influida por los “efectos colaterales” sobre la agricultura europea: intensificación de la agricultura, fuerte incremento de los rendimientos y de la productividad, especialización de las explotaciones, aparición de excedentes estructurales, fuerte crecimiento del gasto de la PAC, daños ambientales por la intensificación, declive de zonas rurales menos productivas, incremento de la brecha entre los precios del mercado mundial y los precios comunitarios, sustitución de los cereales en la alimentación del ganado por productos sustitutivos de los cereales importados (Ramírez [4]).

Todo ello provocó un replanteamiento de la PAC, con la introducción de algunos mecanismos estabilizadores, como: la limitación del crecimiento del presupuesto agrario, el establecimiento de Cuotas de Producción (azúcar, leche…), el instauración de Límites de Intervención, la introducción de Tasa de Corresponsabilidad, la puesta en marcha de Cantidades Máximas Garantizadas (aceite de oliva, tomate para industria…).

En relación con la Política de Estructuras, a partir de 1985, el Reglamento (CEE) 797/85 [5] (que sustituye a las directivas socio-estructurales cofinanciadas con los EEMM por el FEOGA-Orientación, creado en 1964) introduce tres novedades: la Primera Instalación de Jóvenes Agricultores; las Ayudas Agroambientales, favorecedoras de prácticas compatibles con la protección de los recursos naturales en zonas sensibles; y las Ayudas a la Reforestación para ATPs (Agricultores a Título Principal). Paralelamente, se inició la reflexión sobre la “ruralidad”, con la publicación en 1988 del “Futuro del Mundo Rural”, un documento que daría origen a la política de diversificación de las economías rurales.

De manera generaliza, documentos generados se caracterizaban por un agudo análisis de la situación; pero, solían consumarse timoratamente con decisiones más o menos “descafeinadas”. El final de la década de los ochenta y comienzo de los noventa, si marca un cambio más profundo con el modelo productivista en la mayor parte de los países de la UE, especialmente en los del norte.

Para el MAPA [6], en la década de los ochenta el gasto agrícola se había disparado como consecuencia del coste desencadenado por la existencia de excedentes. La aplicación de medidas de intervención (ayudas al almacenamiento privado y compras públicas) y las ayudas a la exportación para dar salida a los excedentes comunitarios en el mercado internacional eran las medidas más costosas de la PAC.

Las medidas que se fueron tomado no acababan de resolver adecuadamente problemas tales como: las diferencias entre los precios existentes en la UE y los mundiales; el nivel de excedentes no exportables; la definición clara de la política de desarrollo rural; etc. Todo esto exigía una nueva modificación de la PAC, la que a su vez se vio también influenciada por acontecimientos tales como: la evolución internacional; la ampliación de las Comunidades Europeas hacia los Países del Centro y Oriente de Europa (PECOs); las restricciones presupuestarias para la preparación de la Unión Monetaria; la creciente competitividad de los productos de terceros países; y la nueva ronda de negociaciones de la OMC (“Ronda del Milenio”).

Para algunas administraciones, colectivos… y personas, se permitió dar un paso importante hacia algunas exigencias ambientales y sociales de la UE, al mismo tiempo que favoreció la firma de los acuerdos que pusieron fin a la Ronda de Uruguay (Acuerdos del GATT). En cambio, para otras, proporcionó ayudas públicas incondicionadas que, aunque necesarias, desmotivaban y propiciaban la aparición de nuevos/as productores/as, a veces no de personas agricultoras ni ganaderas, cuya única finalidad era obtener subvenciones; lo cual, en cierto modo, ha ido amenazando la mejora profesional y cultural de este sector.

Aunque quien marcó un hito importante fue la Reforma Mac Sharry de 1992, no sería justo olvidarse de otros intentos anteriores, de otros documentos precedentes, de otras reflexiones previas que construyeron las bases sobre las cuales se pudo erigir la referida Reforma de 1992. Entre otras, García Azcárate (1991) [7] cita las siguientes: el Balance de la PAC (COM (75) 100f); las Reflexiones sobre la PAC (COM (80) 800); el Informe sobre el Mandato del 30 de Mayo (COM (81) 300); las Orientaciones para la Agricultura Europea (COM (81) 608); las Nuevas Orientaciones para el Desarrollo de la PAC (COM (83) 380) y la comunicación sobre la Adaptación de la PAC (Boletín de las Comunidades Europeas 4/83); el Libro Verde de 1985 (COM (85) 333); las Orientaciones a Raíz de las Consultas sobre el Libro Verde (COM(85)750); El Futuro del Mundo Rural de 1988; y las Reflexiones sobre el Futuro de la PAC de 1991 (COM (1991) 100).

A lo largo de sus tres primeros lustros, la PAC ha ido adoptando un constante proceso de reforma, con  alicientes más declarativos que reales, que solían utilizarse para mitigar puntualmente tensiones y problemas originados por ella. Significar asimismo que, de manera paralela, se han ido perdurando casi inalterados una serie objetivos, entre otros: el intento de mantener personas agricultores y ganaderas suficientes en el medio rural, el sostén de las rentas agrarias, y la aminoración de los excedentes como medio de limitar los costes financieros y las exportaciones subvencionadas.

Aunque en febrero de 1962 España inició con la CEE una apertura de negociaciones, no fue hasta veintitrés años después cuando culminó el Acuerdo de Adhesión (1985), sí bien, con un período transitorio hasta el año 1992. Momento que el productivismo dominante en las administraciones agrarias españolas, se contradecía con el giro que pretendía dar la PAC hacia la “extensificación”; por tanto, la respuesta política española a las orientaciones de corte agroambiental no fue muy alentadora en un principio. Detrás de ese limitado resultado, se consolidaron algunas tendencias previas, como la resistencia de las “Administraciones Agrarias”, en general, a repartir la competencia sobre el presupuesto de la PAC con las “Administraciones Ambientales”, generando cierta descoordinación entre ambas (CALA) [8].