PAC: Capítulo 4 – Reforma de 1992, la Gran Inflexión

Hay quienes creen que la mayor transparencia en la concesión de las ayudas es la fuente de todos los males. Ojos que no ven, corazón que no siente. Bolsillo que no sufre, contribuyente que no siente. Esta postura no es portadora de futuro para las personas agricultoras, pues una política que se considere ilegítima es una política condenada a desaparecer. Y tras la desaparición de las políticas agrarias y rurales vendrá la desaparición del mundo rural y agrario. Por eso, el debate sobre la legitimidad política de la PAC se ha vuelto un debate político, un debate democrático (García Azcárate, 2007) [1].

¿Qué aconteció para que la PAC empezara a ser “víctima de su éxito” entre las décadas de los años setenta y ochenta?…, entre otros motivos, adquirieron una importante influencia:

1. La gestión inadecuada de los excedentes, que provocaba distorsiones en los mercados (exportaciones subvencionadas, donaciones a países en vías de desarrollo, almacenamientos, destrucciones de la producción…). Esto representaba en torno al 60% del gasto comunitario.
2. El elevado incremento productivo ocasionaba desequilibrios importantes. Por ejemplo, entre 1973 y 1988, mientras el consumo crecía un 0,5% anual, la producción alcanzaba el 2%.
3. Los mercados llegaban a saturarse, al mismo tiempo que se sobrepasaban los objetivos.
4. El 80% del presupuesto del FEOGA-G llegaba solo al 20% de las personas agricultoras.
5. El cambio productivo de las Comunidades Europeas, en buena parte motivado por la incorporación de nuevos Estados Miembros (EEMM), cada uno de ellos con una estructura agraria diferente, que era necesario homogeneizar en su conjunto.
6. La justificación de la existencia de la PAC y todo el cuantioso macro presupuesto que la soportaba, con argumentos poco sólidos e insuficientes para convencer a la opinión pública.

A la necesidad de limitar los excesivos gastos presupuestarios, los excedentes productivos, las agresiones ambientales… y el resto de los efectos negativos de la PAC, se le unieron las presiones externas liberalizadoras del comercio mundial, concretadas en las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT [2].

Ante los primeros síntomas del cambio que fueron manifestándose en la década de los ochenta, la Comisión Europea  estableció en 1991 un conjunto de reflexiones, que reconocían la insostenibilidad de la PAC. Quedó reflejado en el Informe MacSharry, que defendía cuestiones a favor de los colectivos más desfavorecidos, ambiental y socialmente activos (medioambiente, pequeñas personas productores, zonas desfavorecidas y de montaña…). Su planteamiento partía del objetivo previo de mantener suficientes agricultores/as y ganaderos/a sobre la tierra. No hay otro medio para preservar el medio ambiente y un modelo de agricultura familiar. Para ello, la Comisión propuso al Consejo de Europa distribuir las ayudas más equitativamente, ofrecer un nuevo marco agrario menos inestable que permitiera mejorar la renta de las personas productoras… y posibilitar técnicas agrarias menos intensivas y cuidadosas con el entorno. Pero, el proyecto no estaba suficientemente maduro para soportar las presiones políticas y económicas propias de una verdadera transformación de la PAC, que procediese a una redistribución de los flujos financieros europeos desde un tipo de agriculturas hacia otros, desde unas regiones a otras… y, en definitiva, desde unos EEMM a otros (Cala, 2004) [3].

Fue en 1992 cuando empezaron las grandes maniobras de reforma. La inspiración de partida para intentar poner freno a los tres lustros de PAC “tradicional” y emprender otra “más verde”, surge con la Reforma MacSharry. Con ella se quiso equilibrar la producción y el medio ambiente, así como atribuir a las personas agricultoras la doble función de productoras de alimentos y protectoras del entorno natural.

¿En qué claves se sustentó la Reforma de MacSharry?…, básicamente, pretendía prepararse para la creciente liberalización de los mercados a través de medidas, tales como: mayor control del gasto comunitario; distribución más equitativa del presupuesto entre los EEMM; instauración de cuotas y cupos de producción para evitar los excedentes; establecimiento de ayudas directas (a las renta); abandono paulatino del apoyo a la garantía de los precios agrarios; mayor control de la producción; apoyo a la diversidad de las actividades del medio rural más allá de la agricultura y la ganadería (la iniciativa Leader dio sus primeros pasos como fomento del desarrollo rural); mantenimiento de la población rural; introducción de políticas de acompañamiento (primas anuales y cofinanciadas por el estado miembro); medidas agroambientales (PYA) [4].

Inspirada en el “Informe McSharry”, la Comisión Europea propuso la “Reforma de 1992” (MacSharry) cuyos principios vienen recogidos en una Comunicación de 1991 [5]. Se podría resumir en: mantener las bases que la inspiraron desde el comienzo, intentar restablecer el equilibrio comercial, ajustando la producción agraria a la demanda del mercado, desmantelar progresivamente su política proteccionista en el mercado, reformar Organizaciones Comunes de Mercado (herbáceos, leche y productos lácteos, ovino, vacuno, tabaco…)., sostener los precios por ayudas directas, la reunificación de Alemania y planteamiento, a medio plazo, de la posibilidad de integrar a los Países del Centro y Oriente de Europa (PECOs) en las Comunidades Europeas.

Complementariamente, aparecieron otros argumentos innovadores, que pretendían hacer de las personas productoras, además de generadoras de alimentos, gestoras de su medio natural y conservadoras del paisaje y espacio rural. A modo de ejemplo, disminuyeron los precios garantizados para los cereales y el ganado vacuno, frenándose la intensificación productiva. No solo el conjunto de personas agricultoras y ganaderas participó del esfuerzo de control productivo, sino, al bajar los precios de mercado, el uso de insumos se racionalizó. Trigo duro y blando, centeno, cebada, maíz y sorgo quedaron acogidos al régimen de precios de intervención. Para el resto de los cereales desapareció este régimen.

Fundamentalmente, se intentaba configurar dos tipos diferentes de empresas agrarias: por una parte, grandes explotaciones para producir de forma intensificada y competitiva, inevitablemente con poca mano de obra; y por otra, pequeñas explotaciones de importante valor ecológico, muchas de ellas localizadas en zonas desfavorecidas y de montaña. Mediante ayudas, se intentaba frenar el despoblamiento de esas áreas. En parte, se concretó en un programa específico de medidas agroambientales, repoblación forestal de tierras agrícolas y en mayores incentivos para la jubilación anticipada. Sus principales objetivos fueron mejorar el medio ambiente, conservar los espacios naturales y mejorar la viabilidad de las explotaciones.  

Al crearse un sistema de ayudas directas, el soporte público a la agricultura se transfirió, al menos en parte, de las personas consumidoras a las contribuyentes; poderoso instrumento para sostener las rentas de quienes producen, e incluso hacer más transparente el apoyo a las personas agricultoras.

Los principales mecanismos de la PAC reformada se centraron en: política de precios y mercados para igualarlos a los mundiales, basada en la reducción de los precios internos (indicativos y de intervención); régimen de precios únicos para los cereales; supresión de algunos precios de garantía; retirada obligatoria de tierras; establecimiento de cuotas y penalizaciones; cambio de la protección vía precios por ayudas directas en función de superficie o cabezas de ganado; medidas de acompañamiento; programas de protección del medioambiente; forestación de tierras agrícolas; prejubilaciones y jubilaciones anticipadas (López 2015) [6].

Significar que al disminuir el precio de garantía, se generaba una reducción de excedentes y una bajada del precio mundial. El entorno natural salía beneficiado de este descenso, sobre todo cuando la caída era considerable. Al mismo tiempo, el precio de la tierra se incrementaba menos y, con ello, era menos complicada la modernización de los medios productivos. En muchos casos, con la referida bajada de precios de garantía, descendía el de los productos agrarios, favoreciéndose así el consumo con menos ingresos, afectando más limitadamente a la inflación. Pero, con este descenso también aparecieron una serie de desventajas, en particular para las personas agricultoras y ganaderas que recibían menos dinero por su producción. Como contrapartida por esta caída del precio, se crearon las “Pagas Compensatorias”. El problema que no resolvían estos pagos, radicaba en que emanaban del presupuesto.

En esta primera gran reforma, el “discurso” de la PAC cambió hacia la “extensificación”, la calidad de los alimentos, la sostenibilidad ambiental…, y el cuidado del campo y paisaje. Para ello, se redujeron los precios garantizados y se establecieron compensaciones como ayudas a la superficie o por cabeza de ganado, cuotas individuales y Cantidades Máximas Garantizadas para todas las producciones, así como el 10% de retirada obligatoria de tierras…, y las medidas de acompañamiento. Cultivos herbáceos, carne de vacuno, ovino y caprino, lácteos y tabaco, forrajes deshidratados, algodón, azúcar, frutas y hortalizas, fueron los sectores más afectados (Ramírez) [7]. 

Destacar que uno los grandes objetivos de esta reforma, fue el de intentar aportar soluciones eficaces para reducir la generación de excedentes, recortar los costes presupuestarios y sosegar las crecientes tensiones comerciales internacionales. Una de sus principales innovaciones residió en el cambio cualitativo de sus mecanismos tradicionales, al establecer una menor vinculación entre la producción y los niveles de sostenimiento de las rentas agrarias. Para asegurar los ingresos de las personas productoras, redujo los precios de intervención e introdujo la concesión de ayudas directas, en vez de mantener los precios de los productos agrarios muy por encima de los mercados mundiales. El importe de estos pagos directos se utilizó para compensar las pérdidas de renta originadas por los recortes de precios.

España ingresó formalmente en las Comunidades Europeas el 1/01/1986 (con un período transitorio en algunos aspectos que duró hasta 1992). Se incorporó cuando su política agraria se encontraba inmersa en un proceso de reforma radical. Esto le obligó a modificar progresivamente parte de sus tradiciones y estructuras agrarias, para dar cumplimiento a los compromisos adquiridos. Para llevarlo a cabo, se benefició de una serie de ayudas y subvenciones, que sirvieron para ir adaptándose a la nueva situación y dirigir la evolución y ritmo del sector a la media comunitaria. Obviamente todo esto influyó, por lo que sus expectativas para conseguir los fines propuestos, en esta Reforma del 92, quedaron alejadas de los objetivos pretendidos. Aparecieron resistencias al reparto de competencias y escasa coordinación entre algunas Administraciones Públicas, en particular entre la agraria y la ambiental en este tema de la PAC. También generó ciertas contradicciones, especialmente entre “productivismo” y “extensificación“, provocando que al principio resultaran poco alentadoras las medidas agroambientales y otras que buscaban objetivos similares.