PAC: Capítulo 5 – Agenda 2000. Por una Unión más fuerte y más amplia

A finales del siglo pasado, las Comunidades Europeas eran conscientes de que: se debería considerar todos los intereses (contribuyentes, consumidor/as, agricultores/as y ganaderos/as…); parte del sistema de ayudas incitaba a producir de forma intensiva; se estaba orientando la producción hacia las subvenciones y en menor medida al mercado, arriesgando el apoyo de contribuyentes; el futuro pasaba por producir para la clientela; la confianza del consumo era fundamental para el éxito; las personas agricultoras y ganaderas también generan bienes públicos; el mercado no pagaba la conservación del medioambiente, pero la sociedad lo necesitaba, lo exigía y 

debía recibirse compensación por ello; las ayudas públicas menos incondicionales, desmotivaban y propiciaban la aparición de nuevas/os productores, que no agricultoras/es y/o ganaderas/os, cuya principal finalidad era obtener subvenciones, amenazando la mejora profesional y la cultura empresarial del sector…; la PAC tendía a reconducir hacia la homogeneidad global la gran diversidad y personalidad propias de las agriculturas locales.

Entre otras consecuencias, algunas presentes aún en la actualidad, propiciaban que una parte del dinero generado en la agricultura y ganadería, normalmente, no revertía en el sector primario; por supuesto tampoco en quienes generaban alimentos, aunque el origen de esa riqueza siempre era fruto del trabajo diario de la tierra y del cuidado de los animales. También ocasionaba una problemática ambiental muy compleja y negativa para el entorno natural rural, a la que era necesario dar respuesta y, además, de forma urgente.

Ello fue provocando reformas de los objetivos, principios e instrumentos originarios de la PAC. En un intento de dar una respuesta global a estas demandas, en 1997 mediante la COM (97) 2000)[1], la Comisión Europea describió las grandes perspectivas de desarrollo de la UE y de sus políticas, los problemas horizontales vinculados a la ampliación y los perfiles de un futuro marco financiero para los 7 primeros años del nuevo milenio, en la perspectiva de una Unión ampliada. Simultáneamente, dio a conocer sus dictámenes sobre las solicitudes de adhesión de Chipre y 10 países de Europa central y oriental -PECOs- (Bulgaria, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania, Eslovaquia, Eslovenia, República checa), una de las motivaciones principales de las reformas emprendidas. Dada la necesidad de mantener la política de cohesión económica y social, se priorizó continuar con la reforma de la PAC, fomentar el crecimiento, empleo y condiciones de vida mediante las políticas internas, así como permitir la adhesión de nuevos Estados, manteniendo al mismo tiempo el rigor presupuestario.

Para traducir estas prioridades en instrumentos jurídicos, un año después, la Comisión presentó una serie de propuestas legislativas sobre los diferentes temas enunciados. En Berlín, el 24/3/1999, el Consejo Europeo alcanzó un acuerdo político sobre las mismas. Éste permitió a las instituciones seguir examinando el paquete legislativo y adoptar las medidas finales antes o inmediatamente después de las elecciones del nuevo Parlamento, en junio de 1999. El paquete resultante abarcó cuatro ámbitos principales, estrechamente relacionados entre sí: la reforma de la política agrícola común, la reforma de la política estructural, los instrumentos de preadhesión y el nuevo marco financiero.

Las Comunidades Europeas, obligadas a plantear una nueva reforma que reforzara, potenciara… y ampliara su política agraria, abrieron un nuevo marco de programación para un período de siete años (2000-2006). Es significativo que ocurriera solo ocho años después de la gran Reforma MacSharry, la cual tardó más de tres lustros en proponerse. A pesar de que en 1995 la Comisión fijó sus objetivos fundamentales (durante 1997 se presentó al Parlamento Europeo y se pronunció el Consejo Europeo de Jefes de Estado en la Cumbre de Luxemburgo), fue en 1999 cuando el Consejo Europeo aprobó la Agenda 2000 [2] en Berlín. Sus grandes objetivos se basaron en (Cala, 2004) [3]:

• Integrar a los PECOs y Chipre, pero ojo, sin generar aumentos presupuestarios significativos.
• Reestructurar los fondos comunitarios en apoyo a medidas agroambientales y a política rural.
• Profundizar en la Reforma del 92, buscando: mayor competitividad productiva; nivel de vida más justo y renta estable para la comunidad agraria; creación de puestos de trabajo alternativos y diversificación de fuentes de ingresos; agricultura y ganadería diversificadas, acorde con la conservación del paisaje; simplificación de la normativa comunitaria; mejor reparto de responsabilidades; ayudas justificadas para que las personas agricultoras ofrecieran las prestaciones que la sociedad esperaba; métodos productivos respetuosos con el medio ambiente; mayor seguridad y calidad de los alimentos ante el consumo; mejor integración de los objetivos ambientales en la PAC… y fomento de una agricultura y ganadería sostenibles.

Para EUR-LEX [4], el paquete legislativo de la “Agenda 2000” fue el resultado de un esfuerzo conjunto de todas las instituciones. La comunicación inicial de la Comisión sobre la que se basó, constituye un marco único y completo que ofrece una visión clara y coherente de su futuro en los prolegómenos del siglo XXI. Su objetivo principal fue preparar a la Unión para sus mayores desafíos, el refuerzo de sus políticas y la adhesión de nuevos Estados, en un marco financiero riguroso. Las medidas adoptadas sobre la base de la comunicación confirmaron  las líneas directrices: consolidación de los esfuerzos presupuestarios, mayor concentración de medios, ejecución más rigurosa (simplificación, descentralización), buena preparación para el ingreso de los nuevos socios.

Pero independientemente de todas estas declaraciones de principios y buenas voluntades, los cambios efectuados resultaron insuficientes para garantizar los objetivos pretendidos. Ello dio pie a que se plantearan importantes cambios, antes de que se cumplieran los dos años de su puesta en marcha. En gran medida, se vieron impulsados por la reducción de las medidas agroambientales con relación a las ayudas a la producción (estimulando así el productivismo) y su desvinculación, el desigual reparto de las subvenciones (más del 80% de las ayudas se la seguían repartiendo solo el 20% de los/as beneficiarias/os, lo cual no contribuía a un desarrollo rural equilibrado), así como los escándalos alimentarios y la debilidad en la calidad y seguridad alimentaria que se ponían de manifiesto (peste porcina, fiebre aftosa, vacas locas, benzopireno…). Al cofinanciarse las medidas agroambientales, aparecieron diferentes criterios entre países y regiones para su puesta en práctica. Esto provocó consecuencias negativas.

Paralelamente, iban quedando atrás los modelos de desarrollo rural basados en la especialización, la economía de escala, la integración vertical y/o la fuerte tendencia a la industrialización (predominante en el proceso “modernizador” de la agricultura). El éxodo rural, precipitado por la reducción de explotaciones y la caída en las oportunidades de empleo en muchas regiones fue una de las características de este modelo. La época en que las ciudades esperaban del campo suministros baratos de alimentos, también quedó obsoleta. La ciudadanía reclamaba alimentos de calidad, sanos, seguros…, y toda una serie de servicios relacionados con el descanso y distracción en la naturaleza. Además, la visión del campo cambiaba, se reconocía la necesidad de preservar la sociedad rural por los servicios que presta al mantenimiento de sistemas naturales.

La Agenda 2000 también debía continuar con el proceso de adaptación de las políticas fundamentales a los objetivos internos y externos de desarrollo sostenible (COM 82/2002) [5]. Este proceso buscaba equilibrar la producción mundial y los hábitos de consumo, garantizando la subsistencia de la comunidad rural europea. La Comisión rechazaba la idea de que la agricultura podría alcanzar sus objetivos eliminando o renacionalizando las ayudas. Ahora bien, tampoco creía que esa agricultura debía limitarse a un papel pasivo de mera contemplación de los acontecimientos, sin una política de cara al futuro.

Por ello, y en aras de una mayor coherencia entre los instrumentos de la PAC, la Comisión propuso una serie de ajustes con el propósito de: incrementar la competitividad de la agricultura; promover su sostenibilidad, orientándola hacia el mercado (desplazando las ayudas del producto al productor, condicionadas a la aplicación del principio de condicionalidad en relación con el medio ambiente, bienestar animal y calidad de los alimentos); potenciar el desarrollo rural… (COM 394final/2002)[6]. Creyó que estos ajustes permitirían una mayor flexibilidad en las decisiones sobre producción y simplificarían la forma de ayudar a las personas agricultoras, garantizando la estabilidad de la renta agraria. Al mismo tiempo supondría una importante simplificación y facilitarían el proceso de ampliación y la defensa de política agraria ante la Organización Mundial de Comercio.

Los “Fondos Estructurales” se concentraron en tres objetivos en lugar de los seis anteriores: nº1, desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas; nº 2, reconversión económica y social de las regiones con dificultades estructurales; nº 3, adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo. Las iniciativas comunitarias pasaron de trece a cuatro: INTERREG (cooperación transfronteriza), LEADER (desarrollo rural), EQUAL (lucha contra la discriminación en el acceso al mercado de trabajo) y URBAN (recuperación de las ciudades y de los barrios en crisis). Además, se estableció una gestión más descentralizada de ellos por parte de los Estados miembros (EEMM), bajo la supervisión general de la Comisión, y una creciente participación de la sociedad civil, autoridades regionales y locales, y agentes sociales en la concepción y la aplicación de los programas. El Fondo de Cohesión siguió siendo el pilar fundamental de la cohesión económica y social en la Unión durante el período 2000-2006. Su objetivo principal permaneció invariable: financiar proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas de infraestructuras de transporte en beneficio de los EEMM con un producto interior bruto (PIB) inferior al 90 % de la media comunitaria.

Para el MAPA [7] la Agenda 2000 abrió un nuevo periodo en el que se enmarcaban sus propuestas que convertía a la Política de Desarrollo Rural en el 2º pilar de la PAC. Sus principios fundamentales fueron: multifuncionalidad de la agricultura, enfoque multisectorial e integrado de la economía rural, flexibilización de las ayudas al desarrollo rural y transparencia en la elaboración y la gestión de los programas. Las medidas complementarias o de acompañamiento, antes financiadas por FEOGA-G, se completaron con ayudas para las regiones desfavorecidas y las zonas retrasadas, medidas que se debían aplicar horizontalmente y de forma descentralizada. Por otra parte, con el fin de integrar mejor la dimensión ambiental en el funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados, la nueva reforma autorizaba a los EEMM para que condicionaran los pagos directos al cumplimiento de la normativa ambiental. Éstos debieron velar para que las personas productoras demostraran que no ejercían sus actividades únicamente para beneficiarse de las ayudas concedidas por los regímenes de apoyo.

En un momento oportuno para llevar a cabo el cambio de política agraria (inicio del nuevo milenio), la Comisión Europea presentó la Agenda 2000, como la reforma más importante de la PAC; sin embargo, solo dejó una puerta entreabierta hacia ese horizonte. Como siempre, la política rural integral prosiguió prolongándose en dirección a lo que todas y todos siempre esperamos; pero, nunca se suele alcanzar. De nuevo, el presupuesto fue el verdadero protagonista del debate político. Éste, sin desposeerlo de su importancia, marginó en parte aspectos sustanciales relacionados con planteamientos de objetivos adecuados para el medio rural, así como de dotaciones económicos disponibles e instrumentos eficaces para conseguir los resultados más satisfactorios, además de responder a los retos comerciales de la  Organización Mundial del Comercio.