PAC: Capítulo 9 – La Política Agrícola Común hacia 2020 - Plataforma Salvemos la Vega

Las decisiones en cuanto a la Reforma 2013 de la PAC se tomaron en plena recesión, pero el actual contexto económico e institucional es otro. Si bien ha vuelto el crecimiento, este sigue siendo muy bajo. Además, se ha agravado la incertidumbre de los mercados como consecuencia de los acontecimientos geopolíticos (por ejemplo, la retirada del Reino Unido de la UE). Por otra parte, se está generando un estancamiento del multilateralismo comercial sin que los acuerdos bilaterales que están proliferando lleguen a paliar las tendencias proteccionistas ni los litigios comerciales. También, surgen nuevos desafíos en relación con el cambio climático y la sostenibilidad al mismo tiempo que tiene lugar la entrada en vigor tanto del Acuerdo de París (COP21) como de los compromisos de las Naciones Unidas para el desarrollo sostenible, mientras que las innovaciones técnicas, en particular la revolución digital, entrañan importantes consecuencias para la producción, transformación y distribución de alimentos (Massot) [1].

Con una reunión informal, celebrada en mayo de 2016, se inició el trabajo sobre la nueva reforma de la PAC. Puesto en marcha, se ha dado continuidad a este proceso promoviendo la reflexión en torno a los principales desafíos agrarios a los que se debe dar respuesta; entre otros: las prácticas comerciales desleales en la cadena agroalimentaria, el cambio climático y los recursos hídricos, la gestión de riesgos, e incluso la función de los pagos no disociados.

El 29 de noviembre de 2017, la Comisión presentó la (COM72017/0713)[2], que sin entrar en detalles operativos, hacía hincapié en la gobernanza agrícola y se presagiaba un giro radical en el modelo de aplicación de la PAC. A raíz del Informe Dorfmann, de propia iniciativa del Parlamento Europeo sobre esta Comunicación, se aprobó en el Pleno la Resolución P8_TA/218/0224[3].

En la propuesta de la Comisión (COM/2018/0322)[4], sobre el marco financiero plurianual para el período 2021-2027, de 2 de mayo de 2018, se establece el presupuesto agrícola para el futuro. Aunque continua dedicando una parte importante de su presupuesto a la agricultura (28,5% del total), se observan recortes significativos en términos reales (-15%) como consecuencia de la salida del Reino Unido (contribuyente neto al presupuesto) y de las necesidades de financiación que entrañan las nuevas prioridades de la UE (migración, fronteras exteriores, economía digital, transportes…). A pesar de que se mantiene el predominio del primer pilar (Fondo Europeo Agrícola de Garantía 78,4%), este sufre una disminución del 11%; si bien el gran perjudicado es el desarrollo rural, cuya reducción es de un 28%.

La Comisión se ha basado en el nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP) para presentar tres propuestas de Reglamento que establecen el marco legislativo para la nueva Reforma de la PAC (COM/392, 0393 y 0394)[5] de 1 de junio de 2018. Ésta gira en torno al modelo de su aplicación, con los resultados y la subsidiariedad como ejes centrales, que concede a los EEMM un papel mucho más importante en relación con el despliegue de las intervenciones agrarias. En el futuro, la UE debe establecer los parámetros fundamentales (objetivos, requisitos básicos, tipos generales de intervención de los pilares primero y segundo…), mientras que los EEMM asumirían la elaboración de los planes estratégicos plurianuales al objeto de alcanzar las cifras y los objetivos concretos fijados de común acuerdo.

Mediante la P8_TA/2018/0449[6], de 14 de noviembre de 2018, el Parlamento reiteró que la financiación de la PAC debía mantenerse en términos reales después de 2020. Posteriormente, la Comisión AGRI (Agricultura y Desarrollo Rural) designó los ponentes para las propuestas legislativas: Nueva Arquitectura para la PAC, Nuevo Reglamento Horizontal y Propuesta Modificada sobre la OCM. En abril de 2019, al pronunciarse dicha Comisión sobre los tres ejes, aprobó enmiendas que incluían las siguientes decisiones clave:

Nueva Arquitectura: en 2022 se pone en marcha, finalizando en 2027 con la convergencia externa de las ayudas por hectárea, las orientaciones de la asignación económica del primer y segundo pilar, la limitación de las ayudas a 100 000 euros, a no ser que los EEMM apliquen un pago redistributivo y la restricción de las transferencias del primer al segundo pilar y viceversa.
Reglamento Horizontal: la mejora del marco común en materia de auditorías y controles, y la dotación de la reserva de crisis por 1 500 millones de euros.
Propuesta Modificada OCM: el refuerzo de las medidas de control de la oferta como parte de la ampliación del “Paquete lácteo”, la mejora de las normas de competencia para un mayor fomento de las organizaciones de productores, y la ampliación de las herramientas de regulación del sector vitivinícola.

En mayo de 2019, tras las elecciones, los nuevos diputados comenzaron a revisar las enmiendas aprobadas por la Comisión AGRI durante la legislatura anterior con vistas a completar la primera lectura en junio de 2020.

Las últimas fases de las negociaciones agrícolas coinciden con los debates del Pacto Verde Europeo, iniciado con la COM/201970640[vii] de la Comisión, que prevé construir un modelo de crecimiento sostenible y climáticamente neutro para 2050, el cual tendrá efectos de gran calado sobre el sistema agroalimentario europeo.

Señalar que, dado el peso presupuestario de los instrumentos agrarios, la reforma de la PAC no se puede adoptar sin un acuerdo a nivel financiero. Como se preveía, las profundas divergencias existentes sobre el futuro marco presupuestario han influido en las negociaciones en materia agraria. En diciembre de 2019, la Presidencia del Consejo intentó encontrar un compromiso sobre el nivel global del marco financiero 2021-2027 y el reparto de los gastos entre las políticas tradicionales de la UE (PAC, cohesión) y nuevas prioridades. Tras este primer fracaso, los Jefes de Estado y de Gobierno se reunieron de nuevo en febrero de 2020. Después de dos días de debate, se separaron sin llegar a un acuerdo.

El 23 de octubre de 2020, el Parlamento Europeo votó los tres reglamentos que componen la legislación, fijando su posición sobre la reforma de la PAC, pero aún deberá ser negociada con el Consejo para su luz verde definitiva. Con posterioridad, los “trilogos” empezaran las negociaciones entre el Consejo y el Parlamento con la Comisión en el medio como facilitador. Todo esto debería acabar con el acuerdo definitivo, que se espera a principios del 2021. Seguidamente, tendrá lugar el proceso de aprobación de los Reglamentos, y los EEMM deberán finalizar sus Planes Estratégicos Nacionales, que deberán ser aprobados por la Comisión. Está previsto que la nueva PAC empiece a aplicarse a partir del 1 de enero del 2023 (García)[viii].

Está previsto que la nueva PAC gire alrededor de nueve objetivos en los que se refleje su multifuncionalidad económica, ambiental y socio-territorial, así como la continuidad de ambos pilares y los dos fondos agrícolas de apoyo a los programas nacionales sobre la base de un abanico de medidas escogido con arreglo a un enfoque integrado. Se espera que los pagos directos, disociados o no, continúen siendo el principal componente de la próxima reforma. Además de su nueva gobernanza, cabe significar los siguientes aspectos de las propuestas:

Primer pilar: se vuelve a impulsar la redistribución en la ayuda directa. Los programas sectoriales de intervención pasan de la Organización Común de Mercados a los nuevos Planes Estratégicos Nacionales.
Segundo pilar: el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) deja de ser un fondo estructural de importancia en el marco común de la política de cohesión; el porcentaje de cofinanciación se reduce en diez puntos porcentuales; la Comisión concentra las intervenciones en aras de la simplificación, si bien se resiente la visibilidad de algunas de las medidas (como en el caso de la agricultura ecológica); y, por último, las normas del programa Leader pasan a enmarcarse en la política de cohesión, aunque su financiación se efectúe a través del presupuesto agrícola.
Nueva arquitectura verde: al pasar a encomendarse a las autoridades nacionales, su concepción y gestión gana en flexibilidad. Se distinguen tres ejes: la nueva condicionalidad (obligatoria, pero con mayor flexibilidad al entrar en detalles), los regímenes en favor del clima y medio ambiente (cuya financiación correspondería al FEAGA y que deberían sustituir al “componente ecológico” en vigor), y las medidas agroambientales y climáticas (financiadas por el FEADER).

Las primeras reacciones a las propuestas de la Comisión han sido de amplio consenso en lo que respecta a los objetivos que se proponen, pero también han evidenciado grandes diferencias en cuanto a los medios que deben utilizarse para alcanzarlos y garantizar una mayor sencillez y eficacia de la gestión. Cabe destacar:

Los recortes presupuestarios previstos en la PAC para el período 2021-2027; el alcance de los planes estratégicos nacionales, que podrían ser muy diferentes entre sí y no alcanzar los objetivos establecidos a escala europea (en particular en lo que respecta al medio ambiente).
El límite máximo obligatorio en cuestión de ayudas. La mayoría de EEMM y sus organizaciones profesionales lo consideran excesivamente restrictivo, por lo que más bien abogan por una solución de carácter opcional.
El nivel y el ritmo de la convergencia externa de las ayudas directas.
La carga administrativa derivada de los nuevos requisitos de rendimiento.
Dada la posibilidad de que algunos de los actos delegados y de ejecución que se proponen excedan las competencias de gestión de la Comisión, se pone en tela de juicio su alcance.