PAC: Capítulo 6 – Revisión Intermedia de la PAC 2003

Al constatarse la explosión progresiva de muchos de los objetivos y principios de la PAC, que desde el inicio la sustentaron y no llegaron a romper con determinadas inercias del pasado, se intentó replantear su contenido con apuestas más decididas. Era necesario fortalecerla ante la Estrategia de Desarrollo Sostenible aprobada en el Consejo Europeo de Gotemburgo y examinada en la Cumbre Mundial de Johanesburgo. La preparación de las negociaciones agrarias ante la Organización Mundial de Comercio, en el contexto de la Ronda Doha para el Desarrollo, fue otra de las justificaciones. También influyó los ajustes técnicos necesarios derivados de la Agenda 2000, así como el desbloqueo de las posiciones de distintos Estados Miembros (EEMM) ante la ampliación de la UE y su relación con las ayudas directas de la PAC.

Para el MAPA[1], la Agenda 2000 no resolvió realmente el problema del tamaño del presupuesto comunitario y encajó sólo teóricamente la ampliación de la UE a los PECO (Paises del Este y Centro de Europa) en el marco de las perspectivas finanacieras aprobadas para el período 2000-2006. En lo que respecta a la reforma de la PAC, supuso una pérdida de la coherencia interna de la propuesta de la Comisión. Aunque no previó ninguna reforma agraria de cierta entidad durante dicho período, estableció la previsión de algunos informes y eventuales ajustes. En estas circunstancias, la Comisión presentó el 10 de julio de 2002 una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre Revisión Intermedia de la PAC, COM 394final/2002[2], que supone una nueva reforma en profundidad de ésta. En ella se recogía que:

 “… la Revisión Intermedia brinda la oportunidad única de alcanzar los objetivos establecidos en Berlín y Göteborg, y satisfacer las grandes expectativas de los ciudadanos europeos con respecto a la agricultura y la política agrícola. La plena consecución de una agricultura y un desarrollo rural sostenibles exige efectuar ciertos ajustes en la política, acordes con los objetivos de la Agenda 2000”:

• Las organizaciones comunes de mercado deben adaptarse para potenciar la función de intervención como red de seguridad, sin poner en riesgo el potencial de la agricultura europea para aprovechar las tendencias positivas de los mercados mundiales.
• La producción agraria debe orientarse más hacia los productos y servicios que desea la sociedad, y no basarse en incentivos a los precios y ayudas al producto artificiales. Las ayudas directas a la renta no deben orientar las decisiones de producción de los agricultores.
• La salubridad alimentaria debe integrarse plenamente en la PAC, a través de condicionalidad.
• El sostenimiento y estabilización de las rentas agrarias sigue siendo un objetivo esencial. Así pues, las ayudas directas deben seguir desempeñando su papel en el logro de un nivel de vida aceptable para la población agraria.
• Los sistemas agrarios tradicionales y de gran valor ambiental precisan de ayudas más dirigidas que permitan aprovechar las oportunidades que brindan una mayor orientación de mercado y la demanda de productos de calidad.
• Es preciso adoptar nuevas medidas que satisfagan las expectativas de la sociedad en el ámbito medioambiental, de cara a conseguir un mayor cumplimiento de las normas, reducir la presión negativa de los mecanismos de apoyo y potenciar la prestación de servicios. La sanidad y el bienestar animal deben integrarse plenamente en la PAC.
• Ha de conseguirse un mejor equilibrio entre los dos pilares de la PAC, a fin de satisfacer el deseo de la sociedad de que se aplique una política que favorezca la calidad de los alimentos, la sostenibilidad y la eficiencia en el gasto a través de programas de desarrollo rural fortalecidos. Ese nuevo equilibrio debe facilitar una asignación socialmente más aceptable de las ayudas y favorecer la cohesión. La política de desarrollo rural debe ampliar sus horizontes para satisfacer también las nuevas necesidades y oportunidades, en particular en relación con el empleo y el desarrollo sostenible.
• El principio de la estabilización presupuestaria debe presidir toda actuación.
• Por último, han de adoptarse medidas adicionales orientadas a simplificar la legislación agraria y los mecanismos de aplicación. Es necesario delimitar claramente qué decisiones deben tomarse de forma conjunta a escala europea y qué otras decisiones deben quedar en manos de los Estados miembros”.

Básicamente, se intentaba reducir excedentes agrarios y minimizar efectos de la agricultura intensiva, para ello se preveía desvincular de la producción la mayoría de las ayudas directas y recortarlas. Éstas suponían entonces algo más de las dos terceras partes de la PAC y cerca de la mitad de la totalidad del presupuesto comunitario. Esa pretensión de ahorro en la factura agraria, que no saldría del medio rural de los EEMM, se destinaría a garantizar las rentas de las personas agricultoras y ganaderas mediante programas de desarrollo rural. No obstante, hubo quienes se preguntaron si con ello no se facilitarían las consecuencias negativas de la “renacionalización” de las ayudas agrarias. Alemania, Holanda, Reino Unido y Suecia mostraron su apoyo; en cambio, Irlanda, España, Francia, Grecia, Italia y Portugal expresaron su oposición. También las rechazaron las Organizaciones Agrarias.

En aras de una mayor coherencia entre los instrumentos de la PAC, se propusieron una serie de ajustes. De forma resumida, sus claves pasaron por (Cala, 2004)[3]:

1. Desplazar la ayuda del producto al productor/a, introduciendo una ayuda única por explotación, independiente de la producción (desacoplamiento). Podría mantenerse, de forma limitada, un elemento de vinculación a la producción, a fin de evitar el abandono de la misma.
2. Introducir mecanismos de disciplina financiera que garantizaran la no superación del presupuesto agrario.
3. Estabilizar los mercados, mejorando las Organizaciones Comunes de Mercado (política de mercado).
4. Vincular las ayudas al cumplimiento de las normas en materia de medioambiente, salubridad de los alimentos, sanidad animal y vegetal y bienestar de los animales, así como a la condición de mantener las tierras agrarias en buenas condiciones agronómicas y ambientales (condicionalidad).
5. Reducir las ayudas directas a las explotaciones de mayor tamaño (modulación), a fin de financiar las nuevas medidas de desarrollo rural. A diferencia del carácter voluntario con que fue introducida en la Agenda 2000, ahora era obligatorio para todos los EEMM. La reducción afectó a las ayudas directas (tanto a las asociadas como a las disociadas). Los importes retenidos se destinaron a sufragar medidas agroambientales y otras diversificadoras de la economía rural (el 80% al mismo Estado miembro y el 20% restante se devolvía a Bruselas para su reparto).
6. Implantar un nuevo sistema de asesoramiento a las explotaciones.
7. Introducir nuevos incentivos en pro de la calidad y condicionalidad. Su carácter casi opcional introducido en la Agenda 2000, se concretó con el cumplimiento de: Buenas Prácticas Agrarias y Medioambientales y respeto a los diferentes Requisitos Legales de Gestión, emanados de normas europeas y obligatorios.
8. Reforzar y potenciar la política de desarrollo rural, lo cual suponía fondos adicionales para financiar las nuevas medidas de reforma (regresividad).
9. Orientar hacía el sector terciario parte del primario, instaurando un sistema de realimentación basado en la conservación del medio ambiente, así como en el mantenimiento y uso de la diversificación sostenible de las explotaciones del medio rural.
10. Mejorar la calidad, el proceso productico y ofrecer garantías al consumo, mediante nuevos incentivos.
11. Dejar de otorgar ayudas solo por generar alimentos. Para ello se eliminaron las directas y proporcionales a la producción y dejaronn de admitirse nuevas personas productoras receptoras de ellas. Al otorgarse en función de la demanda, se primaron las inquietudes y necesidades del consumo, quien modela el mercado y la contribución; dejando cierta libertad para generar lo que solicitaba el mercado. Anteriormente, cuanto más producía, más subvenciones se obtenían.

Los EEMM intentaron consensuar respuestas relacionadas con: la vocación “totalizante” de la PAC frente al progresivo surgimiento de nuevas políticas comunitarias con incidencia directa en el campo (en materia de medio ambiente, consecución de la cohesión social y económica, protección del consumo…); la confrontación del “espíritu renacionalista” de algunos Estados al “carácter comunitario”; la desconexión del principio de “preferencia comunitaria” frente a los mercados mundiales; la definición complementaria de la política de estructuras frente a la de precios, y ésta frente a la de mercados (en parte perdida a favor de las ayudas directas); el reconocimiento paralelo de una garantía horizontal frente a la “totalizante” de la producción. Con esto se consideraron determinados derechos productivos y la modulación de las ayudas (el 80% de las ayudas las seguían recibiendo solamente un 20% de los beneficiarios); la lejanía cada vez más creciente del modelo agrorural frente al modelo urbano.

Con su puesta en práctica se preveían efectos, para (Cala, 2006)[4]:

• Las personas agricultoras y ganaderas: el desacoplamiento los animaría a concentrarse en los productos de mayor rentabilidad.
• La sociedad en general: la modulación permitiría un enfoque más equilibrado del sector agrario desde el punto de vista social.
• El consumo: sus expectativas se verían más satisfechas con el cumplimiento de las normas en materia de medioambiente, calidad y bienestar de los animales.
• Las personas contribuyentes: se garantizará una mejor utilización de los recursos públicos.
• Las industrias agrarias: se beneficiarán de la reducción del coste de las materias primas, la adaptación de los agricultores y ganaderos al mercado y la mejora de la calidad.
• Las Administraciones Públicas: previsiblemente, disminuiría la carga de trabajo, debido a la teórica simplificación de la gestión.
• En general: aumentaría la competitividad del sector y la participación de las personas agricultoras y ganaderas en la conservación del medio ambiente.

Influida también por lo “encontradas” que estaban las posiciones en materia agraria, se inició la reforma intermedia, en un intento de lograr los objetivos fijados en la Cumbre Europea de Bruselas (octubre, 2002). Allí se alcanzó un acuerdo definitivo para conseguirlos, conjugando tres grandes enfoques: sectorial (buscaba una mayor competitividad de la agricultura comunitaria en los mercados mundiales), social (pretendía proteger las rentas agrarias) y territorial (perseguía garantizar un nivel básico de respeto ambiental en la actividad agraria, proteger los entornos más valiosos y equilibrar el mundo rural en las zonas más desfavorecidas). Sin embargo, continuó la intensificación agraria (dirigida hacia una desequilibrada aventura de escasos límites, con preocupantes repercusiones para el medio ambiente… y la salud), frente a una pretendida sostenibilidad agroecológica y a una mayor potenciación equilibrada del desarrollo rural.

El 26 de junio de 2003 los Ministros de Agricultura de la UE aprobaron la Reforma Intermedia de la PAC 2003, la cual daría un giro al apoyo de su sector agrario. Ésta se centró en el consumo y la contribución, y daría a las personas productoras europeas libertad para generar aquello que el mercado demandaba.

Resulta significativo que tuvieron que trascurrir más de treinta años hasta la primera gran reforma de la PAC, Reforma MacSharry del 92; siete, desde ésta hasta la Agenda 2000; y desde esta otra hasta la referida del 2003, solamente tres años.