PAC: Capítulo 7 – Chequeo Médico

Entre los factores internos que han condicionado las reformas de la PAC, particularmente las de 1999 y 2003, destacan los cambios en las demandas y preferencias sociales. En un primer plano se situaron las preocupaciones de la población por la calidad, seguridad y salubridad alimentarias, así como por los aspectos ambientales, territoriales y rurales. No obstante, pese a las modificaciones acometidas, si se revisa su literatura general, se puede observar cómo la lógica entre necesidades sociales, objetivos e instrumentos ha sido criticada desde diversas esferas. Entre estas críticas, la proveniente de la ciudadanía europea se ha traducido en una considerable pérdida de apoyo social o legitimidad interna (Salazar y Sayadi)[1].

La Revisión Intermedia desacopló de manera significativa el apoyo a la producción. Se trataba de ayudas que no distorsionan el comercio agrario, o lo hacían mínimamente, y pudieron ser clasificadas en la Caja Verde (basicamente, gasto público derivado del segundo pilar de la PAC y de las políticas de desarrollo rural). En la Europa de los 27, no cabía pensar en soluciones únicas para todos los problemas. Un auténtico enfoque común y comunitario debía tener la suficiente flexibilidad para permitir valorar múltiples situaciones específicas. Algunas novedades en este sentido fueron: redistribuir el 10% que se retenía de las ayudas directas a favor de las personas productoras del mismo sector para protección del medioambiente, mejora de la calidad y comercialización de sus productos; sumar derechos de pagos únicos, en base a criterios objetivos y no discriminatorios; excluir de la percepción de ayudas aquellas compañías cuyo objetivo principal no fuera la de ejercer la actividad agraria… En un intento de responder a las nuevas demandas, se pretendieron introducir novedades, tales como (García Azcárate)[2].

• Desde el punto de vista de los mercados, autorizar a los EEMM para que reconocieran organizaciones de productores en todos los sectores, y no solo en las frutas y hortalizas o el aceite de oliva
• Ciertas prioridades para el segundo pilar de la PAC, dado que: el cambio climático era una realidad; la biodiversidad una necesidad; y una urgencia mejorar el uso del agua, un recurso cada vez más escaso.
• En un contexto en el que el marco presupuestario estaba determinado hasta el 2012, la Comisión propuso dos medidas: a) Más modulación, aumentando del 5% al 13%. b) Un 3% suplementario si la cuantía de las ayudas estaba comprendida ente 100000 y 199999 €, un 6% si era inferior a 299999 € y un 9% si es mayor o igual que 300000 €.
• También se intentaba lanzar el debate sobre el futuro de la PAC después del 2012.
• Debatir sobre la gestión y prevención de la crisis. 1) Epidemiológicas o climáticas, considerando también que el grado de exposición al riesgo de los distintos países era distinto, así como el papel del sector asegurador privado de estos riesgos. 2) De precios, tanto a la baja como a la alza. Las intervenciones públicas debían ser prudentes para evitar efectos perversos derivados.

La reforma de 2003 fue la de mayor calado hasta entonces, pues implicó cambiar drásticamente todos los elementos utilizados para alcanzar los nuevos objetivos de la PAC. Además, como consecuencia de su propio debate, dejó numerosos márgenes de maniobra en su aplicación para los EEMM.

El origen del Chequeo 2009, lo propuso la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo mediante la comunicación el 20/11/2007. No se planteó como una reforma en profundidad sino como un intento de ajustar la reforma de 2003 para el periodo 2009-2012, al tiempo que pretendía contribuir al debate sobre los futuros retos de la agricultura y preparar la PAC para la revisión del presupuesto de la UE. En esencia, planteaba tres grandes preguntas: ¿Cómo hacer que el sistema de ayudas directas fuera más eficaz y sencillo?; ¿Cómo lograr que los instrumentos de apoyo al mercado, concebidos originariamente para una Comunidad de seis EEMM, resulten útiles en el mundo en que vivimos ahora?;  ¿Cómo hacer frente a los nuevos retos, como el cambio climático, los biocombustibles, la gestión hídrica y la protección de la biodiversidad?, preguntas que centraban los tres objetivos principales del debate: la simplificación del Régimen de Pago Único (RPU), la revisión de instrumentos de mercado y responder a los nuevos desafíos (MARM)[3]. 

Tras intensos debates y negociaciones, se consiguió flexibilizar la referida propuesta, que fue confirmada en las propuestas legislativas presentadas en mayo de 2008. Un año después, en el Consejo de Agricultura de la UE de 20 de noviembre de 2008 se alcanzó un acuerdo político sobre el “Chequeo Médico de la PAC”. Éste satisfacía en gran medida las posturas defendidas por los EEMM y configuraba su ajuste como un ejercicio de revisión y adaptación de la orientación emprendida en la reforma de 2003. Desde entonces, la PAC ha emprendido con decisión el camino más importante de la simplificación, transformando la mayor parte de los pagos directos a la producción en el régimen de pago único.

El Reglamento (CE)73/2009[4], basándose en la experiencia adquirida desde la introducción del Régimen del Pago Único (RPU) amplía la simplificación de la PAC al ámbito de la condicionalidad y de las ayudas asociadas existentes. Su objetivo fue integrar progresivamente las ayudas asociadas a la producción en dicho régimen. Éste recogía que:

• Las ayudas directas estaban sujetas al principio de “condicionalidad” según el cual los agricultores debían cumplir requisitos para poder recibir los pagos. Éstos afectaban a tres ámbitos: la salud pública, la zoosanidad y la fitosanidad; el medio ambiente; el bienestar de los animales. Si el explotador no los cumplía, se le sancionaba con una reducción o supresión de los pagos directos.
• La modulación era un sistema de reducción obligatoria y progresiva de los pagos directos. Los importes correspondientes se transfería para reforzar los programas de desarrollo rural, especialmente las medidas relacionadas con el cambio climático, las energías renovables, la gestión del agua y la biodiversidad.
• Los agricultores podrían participar en el sistema de asesoramiento agrícola instaurado por los EEMM para asesorarlos sobre el respeto de las exigencias de la normativa en materia de gestión y de las buenas condiciones agrícolas y medioambientales.
• Cada Estado miembro debía crear un Sistema Integrado de Gestión y Control, para mejorar la eficacia y el control de la ayuda concedida a los explotadores agrícolas por la UE.
• El RPU concedía ayudas a agricultores independientemente de su producción. Sus objetivos principales eran garantizar mayor estabilidad de ingresos a las personas productoras, y mejorar la competitividad y sostenibilidad de la agricultura. Los límites presupuestarios de cada EEMM se publicaban.
• Los EEEMM constituyeron una reserva nacional destinada a conceder derechos de ayuda a las personas productoras y a quienes se hallaran en una situación considerada especial.
• Para beneficiarse del régimen de pago único, debería disponerse previamente de derechos de ayuda.
• En el “modelo histórico”, los derechos se calculaban sobre la base del importe de los pagos directos que cada persona productora recibía durante de un periodo de referencia.
• Los EEMM tenían la posibilidad de asignar los pagos a nivel regional. También pudieron recurrir a la aplicación parcial del sistema de pago único.

También regulaba una serie de actividades agrarias que recibirían ayudas específicas, como: las ligadas a la protección del medio ambiente, mejora de la calidad y comercialización; prácticas que mejoraban el bienestar animal; tipos específicos de actividades que implicara beneficios agroambientales adicionales, a la compensación de desventajas específicas de algunos sectores en zonas económicamente vulnerables o ambientalmente sensibles, o en esos mismos sectores para modelos productivos que fueran económicamente vulnerables; a zonas sometidas a programas de reestructuración o desarrollo; a la contribución al pago de primas de seguros o a fondos mutuales para enfermedades animales o vegetales. Las ayudas que estaban vinculadas a la producción, y la que no eran “Caja Verde”, tenían una limitación del gasto.

El proceso de desacoplamiento iniciado en 2003 se consolidó con la adopción en enero de 2009 del paquete legislativo del «Chequeo Médico de la PAC» por el que casi todas las ayudas cuyo acoplamiento parcial se dejó a decisión de los EEMM, así como la gran mayoría de las primas específicas vinculadas a la producción, se integraron en el pago único entre 2010 y 2012 (MAPA)[5].

Según Antequera[6], desde finales de los 80, cuando se diseñó la Reforma MacSharry, la PAC no ha dejado de evolucionar hacia los objetivos entonces fijados; fundamentalmente, desligar los pagos de la producción para facilitar la adaptación a los ritmos del mercado. Así, el Chequeo Médico incluía medidas como el desacoplamiento total para determinadas producciones, junto al incremento de la modulación, o la búsqueda de la simplificación del entramado burocrático que sustentaba la PAC, así como todo con una nueva definición de los objetivos para la agricultura europea.