Apoyándose en normas legislativas, cuyos objetivos operativos se basaron en una mayor competitividad, sostenibilidad y eficacia, se pretendió alcanzar una PAC fuerte apoyada en los dos pilares, que permitiera alcanzar los objetivos políticos de (Gallardo) [1]: mantener la capacidad productiva de alimentos (reto económico), gestionar de manera más sostenible los recursos naturales y el cambio climático (reto ambiental) y lograr mayor equilibrio territorial (reto territorial). Evidenciando esta competitividad económica, ambiental, social y territorial, se quiso refundar la política agraria, donde continuaran los dos pilares, pero ambos contribuyendo para conseguir todos los objetivos propuestos; el primero con medidas anuales obligatorias de aplicación general (ayudas directas y medidas de regulación del mercado) y el segundo con medidas voluntarias mejor adaptadas a las especificidades nacionales y regionales (ayudas al desarrollo rural). Básicamente, la propuesta instrumental se intentó triangular a través de: mercados (cadena de valor, gestión de riesgos, instrumentos de mercado), pagos directos (ayuda base, buenas prácticas, otros criterios) y desarrollo rural (innovación medioambiente, territorio).
En noviembre de 2010 la Comisión presentó su comunicación “La PAC hacia 2020: Respondiendo a los retos de la alimentación, los recursos naturales y territoriales”. Con ella se daba inicio a un nuevo proceso de reforma que concluiría con el Acuerdo Político alcanzado en junio de 2013. Entre sus principales objetivos, estaban los de lograr una mejor orientación de las ayudas a las personas agricultoras activas junto con un papel más preponderante de los aspectos ambientales, mediante un pago específico ligado a ellos (greening) en un intento de lograr una PAC más sostenible. También incluía la posibilidad de conceder ayudas acopladas a los sectores más vulnerables (MAPA)[2].
Esta reforma engloba el periodo comprendido entre 2014 y 2020. Ha sido la primera vez que se ha adoptado a través del procedimiento legislativo ordinario, en el cual el Consejo colegisla con el Parlamento Europeo. Aunque entró en vigor en enero de 2014, muchas de sus nuevas normas solo fueron aplicables a partir de 2015 para que los Estados miembros (EEMM) tuvieran tiempo suficiente de desplegar la nueva política e informar y preparar a las personas agricultoras. La misma se ajusta plenamente a los principios fundamentales de la PAC, los cuales seguían centrándose en proporcionar al consumo suficientes alimentos sanos y de alta calidad a precios asequibles. Al mismo tiempo, respeta plenamente las normas de la UE sobre bienestar animal y medio ambiente y garantiza un nivel de vida equitativo a las personas europeas que ejercen la agricultura. Incluye (CE)[3]:
- La “ecologización” de las ayudas por explotación mediante la introducción de prácticas agrícolas coherentes con el medio ambiente, como la diversificación de cosechas, y el mantenimiento de elementos del paisaje con aportación ecológica y zonas mínimas de pastos permanentes.
- Una mayor equidad en la distribución de las ayudas para reducir las diferencias más importantes en los niveles de apoyo a la renta que reciben los agricultores en toda la UE y una reducción de los pagos por encima de una determinada cantidad para las explotaciones más grandes.
- Una mejor atribución de la ayuda a la renta para quienes más lo necesiten, sobre todo los jóvenes agricultores, los agricultores con menos ingresos y los agricultores en zonas con limitaciones naturales.
Según Massot[4], la Reforma 2013 supuso la última fase del proceso de adaptación de la PAC abierto e inconcluso (Reglamentos nos1303 a 1308/2013, DOL347 de20/12/2013). Las líneas generales buscaban:
- Los pagos únicos a las explotaciones se sustituyen por un sistema de niveles o estratos que incluyen siete componentes: 1) un “pago básico”; 2) un “pago verde” para bienes públicos medioambientales (componente ecológico); 3) un pago complementario a los agricultores jóvenes; 4) un pago redistributivo para reforzar la ayuda a las primeras hectáreas de una explotación; 5) una ayuda adicional a las rentas en las zonas condicionadas por limitaciones naturales; 6) ayudas vinculadas a la producción; 7) un régimen simplificado en favor de los pequeños agricultores. Las ayudas por hectárea solo se destinan a agricultores activos. Las dotaciones de pagos directos disponibles por EEMM se ajustarían progresivamente para que todos pudieran acceder a un pago mínimo hasta 2019 (proceso de convergencia externa).
- La consolidación de los dos pilares de la PAC: el primero, financiador de las ayudas directas y las medidas de mercado, íntegramente con cargo al FEAGA (Fondo Europeo Agrícola de Garantía); el segundo en favor del desarrollo rural, en régimen de cofinanciación. Se sustituyó la modulación de las ayudas directas en favor del 2º pilar, por una reducción obligatoria de los pagos básicos (degresividad). Además, se amplió la flexibilidad entre pilares.
- La consolidación de las herramientas de la OCM única como “redes de seguridad”. Solo se aplicarán en caso de crisis de precios y perturbaciones de mercados. Se suprimieron las medidas de control de la oferta.
- Un enfoque más integrado, específico y territorial para el desarrollo rural. Se simplificaron la amplia gama de herramientas existentes en el segundo pilar; concentrándolas en la ayuda a la competitividad, la innovación, la agricultura basada en el “conocimiento”, el establecimiento de jóvenes agricultores, la gestión sostenible de los recursos naturales y el desarrollo territorial equilibrado.
Para Ragonnaud y Massot[5], 2014 fue un año de transición entre la antigua y la nueva PAC. Se asistió a la renovación institucional de la Unión (periodo 2014-2019), en particular del Parlamento Europeo, con la celebración en mayo de las elecciones europeas. También supuso un año de transición para su política agraria, durante el cual los EEMM prepararon la aplicación de sus nuevas disposiciones; por ejemplo, al sistema de convergencia interna de las ayudas directas, el nivel de pagos no disociados o la implantación o no del pago redistributivo. Mediante el Reglamento 1310/13[6], se establecieron disposiciones transitorias relativas a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).
Con la publicación de COM/2016/0605final[7], la Comisión adoptó la propuesta legislativa “Ómnibus” que, entre otras políticas, abarcaba a la PAC. Por ejemplo, afectaba a la aplicación del instrumento de estabilización de los ingresos, al acceso a los instrumentos financieros en el marco del segundo pilar y al concepto de “Agricultor Activo”. Por su parte, el Parlamento Europeo presentó enmiendas complementarias para reforzar los mecanismos de la OCM, sobre la base de las recomendaciones del Grupo Operativo.
Para simplificar la aplicación de la ecologización y abarcar la gestión de los mercados de frutas y verduras, la Comisión publicó una serie de normas. Su entonces presidente, Sr. Juncker, en una carta de intenciones dirigida a los presidentes del Parlamento y del Consejo, acerca del estado de la Unión en 2016, anunció una comunicación relativa a la modernización y la simplificación de la PAC. En febrero, como medida preparatoria, se puso en marcha una consulta pública sobre el futuro de la PAC, la cual finalizó en mayo de 2017. En la Conferencia Cork 2.0, veinte años después de la primera e innovadora conferencia europea celebrada también en la misma ciudad en 1996, se acordó una declaración donde destacaban diez orientaciones fundamentales para el futuro de la política de desarrollo rural en Europa.
[1] GALLARDO, R. (2012). “La PAC después del 2013”. ETSIAM. Universidad de Córdoba.
[2] MAPA. ”Historia de la PAC”.
[3] CE (2019). Consejo Europeo, Consejo de la Unión Europea.. “Reforma de la Política Agrícola Común a partir de 2013”.
[4] MASSOT, A. (2020). “Los instrumentos de la PAC y sus reformas”.
[5] RAGONNAUD, G. MASSOT, A. (2017). “La Política Agrícola Común después de 2013”.
[6]REGLAMENTO (UE) n°1310/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013.
