PAC – Capítulo 1: Inicios de la Política Agrícola Común

Para debatir sobre agricultura y/o ganadería en la actualidad, parece necesario conocer la Política Agrícola Común (PAC) y la influencia que ha ido ejerciendo desde su creación. Quizás, habría que empezar advirtiendo que se trata de un tema espinoso, árido…; pero a la vez muy necesario, porque es en la Unión Europea (UE) donde se decide la política agraria de sus Estados Miembros (EEMM) y, por consiguiente, también condiciona la que se práctica en todo el territorio del Estado Español.

La mayoría formada por Socialistas, Populares y Liberales del Parlamento Europeo aprobó, el 23-10-2020, la reforma de la directrices de la PAC que regularán la actividad agraria en la UE para el horizonte 2023-2027; los Partidos Verdes votaron en contra, argumentando que la reforma no cumple con los objetivos del Pacto Verde Europeo. Aunque aún deberá negociarse con el Consejo Europeo para hacerla definitiva, la Eurocámara aprobó los tres Reglamentos que componen la legislación (ACyL) [1]:

1. Planes Estratégicos Nacionales (425 votos a favor, 212 en contra y 51 abstenciones).
2. Organización Común de Mercados (463 a favor, 133 en contra y 92 abstenciones).
3. Reglamento sobre financiación, gestión y seguimiento de la PAC (434 a favor, 185 en contra y 69 abstenciones).

En un intento de conocer algo mejor esta reforma, parece conveniente recordar algunos aspectos históricos de la PAC, pues quizás su pasado ayude a entender su presente y a reflexionar (e incluso a debatir), para intentar construir un futuro más sostenible. Dada su extensión se hará en varias partes. En este primer capítulo se resumirá lo acontecido desde sus orígenes hasta la “Reforma de la PAC de 1992”.

Conocidos como los Tratados de Roma, el 25 de marzo de 1957 Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Países Bajos firmaron el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom). Posteriormente, se fueron produciendo otras modificaciones de los Tratados originarios, siendo las principales la integración de nuevos Estados (Tratados de Adhesión), para lo cual era necesario el acuerdo unánime de los miembros de la comunidad. Las ampliaciones han sido las siguientes: 1972 Dinamarca, Noruega, Reino Unido y República de Irlanda (en el último momento, como consecuencia de un referéndum negativo, Noruega rechazó su entrada); 1981 Grecia; 1986 España y Portugal; 1995 Austria, Finlandia y Suecia; 2004 Chequia, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia; 2007 Bulgaria y Rumanía; 2013 Croacia.

Entre 1957 y 1960 se formuló su PAC, la cual se concibió como uno de los pilares fundamentales de la integración europea. Esto aconteció en un momento en que Europa se encontraba bajo el síndrome de desabastecimiento de productos agrarios, debido a las secuelas de la Segunda Guerra Mundial. Por tanto, sus objetivos no podían ser otros que los de abastecer de alimentos a la población comunitaria, además de: asegurar un consumo de alimentos a precios razonables, proporcionar un nivel de vida adecuado a las personas agricultoras y ganaderas, incrementar la producción y estabilizar los mercados de los países miembros. Para llevar a cabo esos objetivos se arbitraron tres grandes grupos de instrumentos:

1. Financieros: sobre la base del principio de “solidaridad financiera”, todos los EEMM financiaban los gastos agrarios con independencia de los niveles de utilización de cada país. Para ello se creó el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA).
2. Funcionales: Organizaciones Comunes de Mercado (OCMs) y Programas de Desarrollo Rural (PDR).
3. Legislativos: formados por una serie de normas legislativas emanadas de las diferentes Instituciones Comunitarias.

En la Conferencia de Stressa se definieron las primeras directrices de la PAC y, sobre esas bases, en 1960 el Consejo de Ministros de la CEE sentó sus tres grandes principios:

1. Unidad de Mercado: basado en la libre circulación de productos agrarios entre los EEMM.
2. Preferencia Comunitaria: sobre la protección del comercio agrario con países terceros.
3. Solidaridad Financiera: para lo cual se creó el referido FEOGA que, sobre una base común, financiaba solidariamente los gastos necesarios de la política agraria.

Según el MAPA [2], la PAC nace en el entorno económico de escasez alimentaria tras la Segunda Guerra Mundial. Este hecho justifica el establecimiento de una política intervencionista y productivista con el fin de abastecer a la sociedad de alimentos a unos precios asequibles y que garantizasen un nivel de vida equitativo a la población agrícola. Por ello, la PAC se centró en el establecimiento de medidas dentro de su política de precios y mercados. Dichas medidas dieron sus frutos a lo largo de las siguientes décadas de tal manera que la situación comunitaria se tornó de una situación deficitaria a otra excedentaria.

A finales de la década de los ochenta se puso de manifiesto que: la producción total agraria comunitaria se incrementó en más del 60%; la renta real de las personas agricultoras y ganaderas aumentó alrededor del 75%; los gastos del FEOGA por explotación, como media de todos los países comunitarios, ascendían a 2.140 Ecus (unidad de cuenta que fue usada en las Comunidades Europeas con propósitos monetarios); la participación de los intercambios comerciales entre los EEMM pasó de representar el 14% en el año 1958 al 57% en 1986.

En definitiva, el sector primario se convirtió en una de las primeras ramas de la actividad económica en la CEE. Consecuentemente, por encima de sus virtudes y de sus defectos, la PAC respondió a sus objetivos iniciales de ser una política común; pues, además de todas las ventajas expuestas anteriormente, su gran éxito fue la creación del Mercado Común Agrícola. No obstante, también se generaron aspectos que iban a traer repercusiones ambientales y socioeconómicas negativas, por ejemplo (CALA) [3]:

• Aunque la CEE dependía de la importación de algunos productos, generaba excedentes de otros. Era muy conocida en el sector la acumulación en almacenes públicos de mantequilla, leche desnatada en polvo, carne de vacuno, determinados cereales…, o incluso la quema de vino.
• Muchas personas procedentes de la población rural, se vieron obligadas a emigrar a otros sectores urbanos.
• El proceso de tecnificación y el aumento de la producción se realizó a costa de fomentar una agricultura y ganadería intensivas. Así, los resultados prácticos y fruto de la investigación de esa intensificación productiva cada vez alcanzan mayores cuotas de preocupación, e incluso a veces de alarma.
• La CEE se convirtió en una gran exportadora de productos agrarios en el ámbito mundial, provocando importantes gastos y tensiones externas, al competir con cierta “deslealtad” en los mercados internacionales,
• Se incrementaron los desequilibrios internos, favoreciéndose a las grandes explotaciones frente a las pequeñas y a la agricultura y ganadería continental frente a la mediterránea. Por ejemplo, mientras que las explotaciones holandesas recibían 10.400 Ecus de media, las italianas solo 740 Ecus.

Por tanto, la alta productividad alcanzada, en parte, se realizó a costa de poner en práctica una agricultura y ganadería costosa en términos presupuestarios (alrededor de las tres cuartas partes del presupuesto comunitario era destinado a la actividad agraria), conflictiva en términos de sus relaciones internacionales (como así lo han venido recordando muchos países del planeta a lo lago de los Acuerdos del GATT y en la Organización Mundial de Comercio) y perniciosa en términos ambientales (intensificación agraria y sus consecuencias: preocupantes agresiones ambientales, desequilibrios en los ciclos naturales, catástrofes sanitarias alimentarias…).

Ello llevó a la Comisión Europea a intentar mantener un equilibrio, pero los EEMM presionaban para defender sus propios intereses. No obstante, fueron surgiendo algunos acuerdos, tales como: derechos de cultivos, jubilación anticipada, incentivos para la retirada de tierras de la producción, umbrales de garantía, endurecimiento de las condiciones de entrega a la intervención, cuotas nacionales de producción (lácteas, al ganado, al viñedo,…), entre otros. Sin embargo, no consiguieron reducir los excedentes generados y, por tanto, los presupuestos, que en ocasiones llegaron a representar más de los dos tercios del total comunitario.

Mientras tanto, el consumo europeo iba evolucionando hacia planteamientos más exigentes en términos de sanidad, calidad, medio ambiente… y/o seguridad alimentaria; es decir, demandaba otro modelo de política agraria más sano. Por otro lado, una buena parte del dinero generado en la agricultura, de manera general, no ha ido revertiendo al sector primario, ni normalmente tampoco a las personas agricultoras y/o ganaderas; aunque el origen de esa riqueza ha sido fruto del trabajo de la tierra y del cuidado diario de los animales domésticos. También ha ido ocasionado una problemática ambiental compleja y negativa para el entorno natural y para la sociedad, a la que era y sigue siendo necesario dar respuesta y, dados los síntomas que viene presentando, de forma urgente.

En este contexto y ante la reseñada sucesiva incorporación de países a la CEE (especialmente aquellos con sectores agrarios importantes dentro de su estructura productiva), junto a los costes ambientales sufridos y el conflicto planteado entre el recorte de excedentes y el mantenimiento de las rentas agrícolas, inspirada en el “Informe McSharry”, la Comisión Europea en 1991 propuso la “Reforma de la PAC de 1992” (treinta y tantos años después).